(Revista de Documentación, número 20, enero-abril 1999)
Por parte de algunas Subdelegaciones del Gobierno se han elevado consultas, en las que se solicita un informe sobre el ámbito subjetivo de las obligaciones establecidas en el Real Decreto 731/1982, de 17 de marzo, que regula el control de dichos establecimientos y su relación con la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, respecto a las actividades que esta norma considera relevantes para la seguridad ciudadana.
En relación con ello, esta Secretaría General Técnica expone su opinión en las siguientes consideraciones, sobre qué debe entenderse por actividad de desguace de vehículos y obligaciones que conlleva:
1.- PRINCIPIOS INTERPRETATIVOS
Tal y como señalaba la STC 83/1984, de 24 de julio, "el principio general de libertad que la Constitución (art. 1.1) consagra, autoriza a los ciudadanos a llevar a cabo todas aquellas actividades que la Ley no prohiba, o cuyo ejercicio no subordine a requisitos o condiciones determinados, y el principio de legalidad (arts. 93 y 103.1) impide que la Administración dicte normas sin la suficiente habilitación legal". A los anteriores han de añadirse el principio de legalidad de infracciones y sanciones (que deriva del artículo 25) y el de presunción de inocencia (art. 24.2).
De otro lado, como recuerda la STS de 4 de marzo de 1995 (Rep. Arz. 1998), la interpretación de la Norma comporta la determinación del mandato o mandatos contenidos en la misma; sólo con esa determinación se puede llegar a saber el sentido jurídico de la norma y su alcance. Quiere ello decir que el procedimiento interpretativo, partiendo del tenor literal de la norma a interpretar, va destinado a precisar cuál es el espíritu de la ley. Toda norma, por clara que sea, debe ser interpretada, pese al aforismo "in claris non fit interpretatio".
La interpretación literal -STS de 20 de noviembre de 1991 (Rep. Arz. 9156)- es tan sólo un mero punto de partida que podrá ser corroborado o corregido con otros criterios de mejor entidad, ya que el ordenamiento jurídico, en cuanto integra una unidad que cristaliza en un modelo de convivencia, precisa una interpretación sistemática que da lugar a una interpretación evolutiva.
Por ello, el art. 3.1 del Código Civil obliga a poner en relación el sentido propio de las palabras de la norma, con el contexto de las normas reguladoras de la materia de que se trate, con los antecedentes históricos y con la realidad social del tiempo en que las normas han de ser aplicadas, "atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquéllas", para lo cual han de tenerse presentes todos los factores y criterios-sentido, contenido inmanente, intencionalidad, eficacia, resultado de su vigencia, etc.-, que permitan obtener un resultado compatible con la finalidad de la norma en la realidad social que la determinó.
Además, en nuestro caso concreto, nos encontramos con una norma de control de una actividad, que integra -bien que de forma indirecta- el contenido de un tipo sancionador, por lo que:
a) Tales normas no pueden interpretarse extensivamente; criterio que aparecía ya en una vieja STS de 4 de febrero de 1902- en cuanto a las normas "prohibitivas"-, y que a partir de la Constitución resulta evidente, por cuanto, allí donde el sentido del texto sea dudoso, debe regir el principio "in dubio pro libertate".
b) En el ámbito sancionador, está expresamente prohibido el uso de la analogía -reconocido por la STC 133/1987, de 21 de julio-, como en la actualidad recoge el art. 129.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Finalmente, en todo caso hay que reconocer -como recuerda la STS de 24 de abril de 1990 (Ref. Arz 3333)-, sin embargo, que la interpretación finalista no puede nunca llegar a autorizar al intérprete para modificar o inaplicar una norma, puesto que lo máximo permitido es suavizarla hasta donde permita el contenido del texto que entra en juego, mas nunca llegar a alterar, radicalmente, su contenido positivo o negativo, permisivo o prohibitivo.
2- CONTROL DE ACTIVIDADES
La Sección 4ª del Capítulo II de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana (LOSC) -integrada por un único artículo 12-, "habilita al Gobierno para llevar a cabo la regulación de ciertas actuaciones de registro documental e información, de actividades cada vez de mayor relevancia para la seguridad ciudadana" -dice la Exposición de Motivos LOSC-
Entre tales actividades -apartado 1 del artículo 12 citado- aparecen mencionadas las de hospedaje, el comercio o reparación de objetos usados, el alquiler o el desguace de vehículos de motor, o la compraventa de joyas y metales preciosos. Esta lista, en efecto, tal y como se indica en la consulta, no es cerrada, sino únicamente ejemplificativa.
En todo caso, no obstante, es necesario un desarrollo reglamentario que fije con claridad cada actividad de que se trate, así como las actuaciones de registro e información que resulten exigibles.
Y en este punto, en relación con la consulta planteada, entraría en juego el Real Decreto 731/1982, de 17 de marzo, sobre control de establecimientos dedicados al desguace de vehículos a motor.
A pesar de que este Real Decreto se dictó con anterioridad a la LOSC, desde la entrada en vigor de la LOSC, encuentra su amparo directo en el artículo 12.1 citado, y el régimen sancionador como consecuencia de su incumplimiento se ajustará íntegramente a lo establecido en el Capítulo IV de la propia LOSC.
3. CONTROL DE ACTIVIDADES DE DESGUACE DE VEHÍCULOS
El artículo 1 del citado Real Decreto 731/1982, dispone-literalmente- que:
"Las personas naturales o jurídicas, explotadoras de establecimientos dedicados al desguace de vehículos y depósito de automóviles, vienen obligadas a ....".
Ciertamente, la descripción "depósito de automóviles", induce a pensar que han de encontrarse sujetas a las obligaciones, las actividades simples de depósito de vehículos-por ejemplo, el que frecuentemente se produce, de un vehículo usado, con la compra de uno nuevo- aún cuando no estuvieren destinados al desguace.
Esta interpretación -sin embargo- no puede estimarse correcta, por los siguientes motivos:
a) En primer lugar, por cuanto el preámbulo del propio Real Decreto, limita su aplicación a:
"... ante el incremento del parque automóvil nacional y del número de vehículos de motor que son desguazados por inservibles, se hace necesario un control de los establecimientos dedicados a ello, que permita conocer la procedencia de los adquiridos por los mismos".
b) A lo anterior, hay que añadir, que la lectura de los restantes artículos del Real Decreto, no deja lugar a dudas, por las expresiones que aparecen: "vehículo adquirido con fines de desguace" -artículo 2-, "vehículos siniestrados o inservibles, con fines de desguace" y "baja al vehículo en la Jefatura de Tráfico" -artículo 3-, "baja de los vehículos comprados".
c) Finalmente, y entrando en la aplicación de principios interpretativos, ante la existencia de la duda, entraría en juego el principio "pro libertate".
En definitiva, ha de entenderse que el ámbito subjetivo del Real Decreto 781/1982, se ciñe -exclusivamente- a las "actividades de desguace de vehículos", entendiéndose que la expresión "depósito de automóviles" se refiere al depósito destinado única y directa o indirectamente al desguace.
No obstante lo anterior, pueden existir determinadas actividades no directamente definidas -ya sea fiscal o laboralmente- como "desguace de vehículos" -por ejemplo, ya que se cita en la consulta, "chatarrerías" -que, lógicamente, se encontrarían parcialmente inmersas en el ámbito subjetivo del Real Decreto siempre que, como actividad eventual, secundaria, complementaria o extraordinaria, realizasen actividades de desguace de vehículos adquiriéndolos directamente a su propietario -y no a otros establecimientos de "desguace", en cuyo caso las obligaciones documentales y de información se ceñirían, obviamente, a dicha parcial actividad.
4. CONCLUSIÓN
De cuanto antecede, se deriva que el ámbito subjetivo del Real Decreto se ciñe a las "actividades de desguace de vehículos", entendiéndose que la expresión "depósito de automóviles" se refiere al depósito destinado únicamente al desguace, si bien en el caso de otras actividades colaterales, que eventualmente realicen actividades de desguace de vehículos, adquiriéndolos directamente a su propietario - y no a otros establecimientos de "desguace"-, se encontrarán también sujetas a las obligaciones documentales y de información, ceñidas, obviamente, a dicha parcial actividad.