(25 de marzo de 1997)
Por una Delegación del Gobierno, se dirige consulta a la Secretaría General Técnica. solicitando pautas de actuación en los supuestos de ejercicio del derecho de reunión, regulado a la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, cuando se utilicen vehículos profesionales, tales como camiones, hormigoneras, taxis o ambulancias.
1.- DERECHO DE REUNIÓN
La Constitución protege -artículo 21.1- el derecho de reunión pacífica y sin armas.
El derecho de reunión reconocido en el artículo 21 de la Constitución, pero cuyo concepto no aparece delimitado en ella, es uno de los fundamentales recogidos en el artículo 20 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, de 10 de diciembre de 1948, e, igualmente, está consagrado en el artículo 21 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, de 16 de diciembre de 1966, ratificado por Instrumento de 13 de abril de 1977, y el artículo 11 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950, ratificado por Instrumento de 26 de septiembre de 1977; Declaración, Pacto y Convenio que han de servir como pauta de interpretación de las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades reconocidas por la Constitución, como establece el artículo 10.2 de la misma, declarándose en los preceptos citados que, aun reconocido el derecho comentado con total amplitud, podrá estar sujeto a las restricciones que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, del orden público o para proteger la salud o la moral públicas, o los derechos y libertades de los demás, y ello, porque como se dice -entre otras muchas en la STC 2/1982, de 26 de enero-, "no existen derechos ilimitados".
Como es bien sabido, la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, (en lo sucesivo LORDR), constituye -artículo 1.1 de la misma- el marco conforme al cual se ha de ejercer el derecho de reunión.
2.- REQUISITOS CONSTITUCIONALES PARA LA CELEBRACIÓN DE MANIFESTACIONES EN UNA VÍA PÚBLICA
Tal y como aparece en la STC 59/1990, de 29 de marzo, de la exégesis del art. 21 CE queda suficientemente claro que dos son los límites o requisitos constitucionales que han de cumplir los ciudadanos que decidan manifestarse en una vía pública.
1.- Que la reunión sea pacífica.
2.- Que anuncien a la autoridad gubernativa el ejercicio de su derecho.
Dicho anuncio -que no constituye una solicitud de autorización (artículo 3.1 LORDR)- ha de efectuarse, con los requisitos del artículo 9 LORDR, con una antelación mínima de diez días naturales -artículo 8 LORDR-, si bien, cuando existan causas extraordinarias y graves que justifiquen la urgencia de convocatoria y celebración de reuniones o manifestaciones en lugares de tránsito público, podrá hacerse con una antelación mínima de veinticuatro horas.
La expresión "causas extraordinarias y graves que justifiquen la urgencia de la convocatoria" es un concepto jurídico indeterminado, que ha de ser valorado por la autoridad gubernativa en cada caso. Si existieran dudas en un caso concreto, ha de aplicarse -como en todos los casos de interpretación de derechos fundamentales- el principio "favor libertades", admitiendo, en consecuencia, la concurrencia de dichas causas.
Es doctrina legal, declarada en la STS de 12 de diciembre de 1994 (Ref. Arz. 2716/1995), dictada en recurso extraordinario de apelación en interés de Ley, que "el incumplimiento del plazo mínimo de diez días (salvo, naturalmente, que se den las comentadas causas extraordinarias y urgentes) para la obligada comunicación a la autoridad gubernativa, establecida en el artículo 8 de la Ley 9/1983, de 15 de julio, para la celebración de reuniones y manifestaciones en lugares de tránsito público, habilita a la autoridad gubernativa para prohibir la celebración de las reuniones o manifestaciones extemporáneamente comunicadas".
Ahora bien, una cosa es que la autoridad gubernativa esté habilitada y otra distinta que esté obligada; y en consecuencia -tratándose del ejercicio de un derecho fundamental- no parece razonable hacer un uso extensivo de dicha habilitación, en supuestos de manifestaciones que, por su carácter, sentido o finalidad, resulte previsible aventurar que no plantearán problema alguno de orden público.
3.- MOTIVOS POR LOS CUALES PUEDE PROHIBIRSE UNA MANIFESTACIÓN EN UNA VÍA PÚBLICA
Los únicos motivos por los cuales puede prohibirse una manifestación pacífica, en la vía pública, son:
1.- Que no haya sido comunicada con la antelación legalmente dispuesta; motivo anteriormente comentado.
2.- Que existan razones fundadas para concluir que se producirá una alteración del orden público, con peligro para personas y bienes -artículo 21.2 CE, y 10 LORDR-; supuestos que analizaremos más adelante.
4.- UTILIZACIÓN DE VEHÍCULOS
Ciertamente, el derecho de manifestación es materialmente predicable respecto a las agrupaciones de personas, pero ello no impide, en principio, que éstas utilicen vehículos.
El Tribunal Supremo parece reconocer implícitamente esta circunstancia, por ejemplo en SSTC de 12 de diciembre de 1994 (Ref. Arz. 2716) -utilización de vehículos particulares- y 1 de marzo de 1996 (Ref. Arz. 2039) -utilización de vehículos agrícolas-.
No obstante, la utilización de vehículos, habrá de tenerse especialmente presente -por la autoridad gubernativa- a la hora de valorar la posibilidad de que se produzca una alteración de la seguridad pública vial y del orden público.
5.- ALTERACIÓN DEL ORDEN PÚBLICO CON PELIGRO PARA PERSONAS Y COSAS
La STC 66/995, de 8 de mayo, recoge la doctrina del Tribunal Constitucional, en relación con la posibilidad de prohibición -por la autoridad gubernativa- de una manifestación por existir razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas y bienes.
Ha de entenderse por alteración del orden público con peligro para personas y bienes, el desorden material que impide el normal desarrollo de la convivencia ciudadana en aspectos que afectan a la integridad física de personas o a la integridad de bienes públicos o privados; es decir, cuando el desorden externo en la calle ponga en peligro la integridad de personas o de bienes.
Solo en supuestos muy concretos, la alteración de la circulación -producida por una concreta manifestación, con o sin vehículos -conlleva una alteración del orden público con peligro para personas y bienes, ya que -como es obvio- ello es distinto de la circunstancia de que la celebración de manifestaciones -con o sin vehículos- en las vías públicas suele producir trastornos y restricciones en la circulación de personas y de vehículos que se ven impedidos de circular libremente por el lugar en que se celebran. "En una sociedad democrática, el espacio urbano no es sólo un ámbito de circulación, sino también un espacio de participación".
Para poder prohibirse la manifestación, deberán existir razones fundadas para pensar que se producirá "la obstrucción total de vías de circulación que, por el volumen de tráfico que soportan y por las características de la zona -normalmente centros neurálgicos de grandes ciudades-, provoquen colapsos circulatorios en los que, durante un período de tiempo prolongado, queden inmovilizados vehículos y se impida el acceso a determinadas zonas o barrios de la ciudad ..., si, por ejemplo, resulta imposibilitada la prestación de servicios esenciales con incidencia en la seguridad de personas y bienes, como son los servicios de ambulancias, bomberos, policía o urgencias médicas".
Ahora bien, destaca el TC que no puede afirmarse que existan -por definición- determinadas calles o zonas en las cuales podría siempre prohibirse una manifestación -por su densidad de tráfico o por cualquier otra razón análoga-, por cuanto ello dependerá de la hora, el carácter -o no- festivo del día, el previsible escaso -o no- número de participantes, la duración de la manifestación, o la garantía por los convocantes, de no obstrucción prolongada de calzadas.
6.- PONDERACIÓN CASUISTICA POR LA AUTORIDAD
Todas las circunstancias anteriores -continuamos extrayendo la doctrina contenida en la citada STC 66/1995- han de ser ponderadas, caso a caso, por la autoridad gubernativa, ya que la Constitución habla de "razones fundadas", por lo que, en caso de adoptarse Resolución prohibiendo una concreta manifestación, ésta ha de tener las siguientes características:
a) Es necesario que contenga una motivación detenida e incluso exhaustiva.
b) Han de aportarse las razones que han llevado a la conclusión de que, de celebrarse la manifestación, se producirá la alteración del orden público proscrita. No basta la mera sospecha o la posibilidad de que la manifestación produzca esa alteración, sino que deben poseerse datos objetivos suficientes, derivados de las circunstancias de hecho concurrentes en cada caso, a partir de los que cualquier persona en una situación normal puede llegar racionalmente a la conclusión, a través de un proceso lógico basado en criterios de experiencia, de que la manifestación producirá con toda certeza -exigible a un razonamiento prospectivo- el referido desorden público.
Así, por ejemplo, la STSJ de Canarias, de 24 de mayo de 1992, decía: "La prohibición de una manifestación habrá de basarse, generalmente, en comportamientos precedentes y constatados, de los grupos que hayan de participar en la misma, o bien por el propio tenor de la comunicación de su celebración, cuando deje traslucir con claridad una intención o actitud violenta en los organizadores, que permita presumir con fundamento razonable el que puedan producirse alteraciones de orden público con peligro para personas y bienes".
c) Ha de justificarse la imposibilidad de adoptar las medidas preventivas necesarias para conjurar esos peligros y permitir el efectivo ejercicio del derecho fundamental de reunión.
La autoridad gubernativa debe arbitrar las medidas adecuadas para garantizar que las concentraciones puedan llevarse a cabo en los lugares y horas programadas sin poner en peligro el orden público; desviando, por ejemplo, el tráfico por otras vías o prohibiendo la ocupación prolongada de las calzadas.
Solo podrá restringirse el ejercicio del derecho de reunión cuando estas medidas preventivas resulten imposibles de adoptar, o sean inadecuadas para alcanzar el fin propuesto -por ejemplo que no permitan hacer accesible la zona afectada-, o sean desproporcionadas -por ejemplo, cuando los posibles itinerarios alternativos supongan retrasos o rodeos irrazonables-.
Por último, incluso en los supuestos en los que existan razones fundadas para pensar que una manifestación puede producir alteraciones del orden público con peligro para personas y bienes, la autoridad gubernativa, aplicando criterios de proporcionalidad, antes de prohibirla deberá utilizar, si ello es posible, la facultad que le reconoce el artículo 10 LORDR, y proponer las modificaciones de fecha, lugar o duración, al objeto de que la manifestación pueda realizarse; facultad que no se puede ejercer de forma totalmente discrecional -STC 36/1982-, por cuanto viene condicionada por la programación realizada por los promotores -en los términos que aparecen en la repetida STC 66/1995-.
7.- RESPONSABILIDAD POR LA CELEBRACIÓN DE UNA MANIFESTACIÓN
La celebración de una manifestación, en lugar de tránsito público, puede conllevar la existencia de dos tipos de responsabilidades -además de la penal, en su caso, de acuerdo con los artículos 513 y 514 del Código Penal-, que son:
a) La responsabilidad civil de participantes, promotores u organizadores, en los términos previstos por el art. 4.3 LORDR -en la redacción, en la actualidad, dada por la disposición adicional tercera de la Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto, de Regulación de la utilización de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lugares públicos-.
b) La responsabilidad, de promotores, organizadores -o concurrentes-, frente a la Administración, siempre que se incurra en las infracciones graves tipificadas por los apartados c) y d) del artículo 23 de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, en la redacción dada por la disposición adicional cuarta de la citada Ley Orgánica 4/1997, -o muy graves en los términos de su artículo 24-.
8.- CONCLUSIÓN
En principio, no se advierte impedimento legal para la celebración de manifestaciones con vehículos automóviles.
La utilización de vehículos, y el conjunto de circunstancias que en la misma concurran, son factores que deben ser tenidos en cuenta por la autoridad gubernativa para poder apreciar la existencia de previsiones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas y bienes, que habilitan para la prohibición de la manifestación.
La concurrencia de dicho concepto jurídico indeterminado -que ha de ser interpretado conforme aparece en la STC 66/1995- se basa en la aplicación de criterios prospectivos, por lo que ha de efectuarse caso a caso, valorándose las circunstancias existentes en el momento -y lugar- previsto para la celebración, la experiencia pasada, indiciaria de riesgos específicos, y la adecuada ponderación del efecto que pueda tener el desarrollo de la manifestación, en razón de su objeto y de la eficacia neutralizadora de las medidas de seguridad previstas por los organizadores o solicitadas a los mismos por la autoridad gubernativa.
Solo podrá restringirse el ejercicio de este derecho, cuando, además, las medidas preventivas resulten imposibles de adoptar, o sean inadecuadas o desproporcionadas, habiéndose intentado, también, utilizar la facultad reconocida en el artículo 10 LORDR.
En los supuestos dudosos, ha de utilizarse como criterio general el principio "pro libertate", no acordándose la prohibición.