Elecciones
Generales 2011

La modernización de
la gestión electoral

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1. Descripción general de la gestión de los procesos electorales

El proceso electoral español distingue claramente entre Administración electoral y Administración gestora del proceso.

Así, la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (en adelante, LOREG) atribuye la naturaleza de Administración electoral, en cuanto encargada de velar por la transparencia y objetividad del proceso y del principio de igualdad, tanto a las Juntas como a las Mesas electorales.

Estas, sin embargo, no tienen ninguna competencia para la gestión del procedimiento electoral, competencia que recae en el Gobierno, central o autonómico, dependiendo del ámbito de la consulta.

En concreto, al Ministerio del Interior le corresponden las principales competencias en materia de gestión, así como las relaciones con la Administración electoral. También le corresponde la coordinación con otros organismos que desempeñan funciones en la gestión electoral.

El primero de estos organismos es la Oficina del Censo Electoral que, en el seno del Instituto Nacional de Estadística del Ministerio de Economía y Hacienda, elabora el censo y colabora en el funcionamiento de los distintos procedimientos de votación al encargarse de remitir la documentación necesaria para votar a aquellos electores que solicitan hacerlo por correo o se encuentran en el extranjero.

También es el caso del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación que, a través del servicio exterior, se encarga de la gestión del voto de los españoles que residen en el exterior (voto CERA) y de algunos trámites para el voto de los españoles que residen temporalmente en el extranjero.

Volviendo al Ministerio del Interior, la labor de gestión y coordinación que le atribuyen los reales decretos de estructura orgánica de los Departamentos Ministeriales se concreta en dos grandes tareas organizativas: la organización del proceso y la difusión del escrutinio provisional de resultados.

Si el presupuesto electoral de las pasadas Elecciones Generales 2011 ha sido de casi 125 millones de euros, en términos comparativos, las tareas organizativas han requerido cerca de 108 millones de euros, mientras la difusión de los resultados provisionales ha supuesto apenas 17 millones (poco más del 13% del presupuesto electoral).

Sin embargo, se trata de la parte de la gestión electoral más visible, de mayor interés para los medios de comunicación y para el ciudadano en general.

Poco se conoce sobre el hecho de que la gestión de cualquier proceso electoral es un proceso continuo que comienza con la evaluación del proceso anterior. La identificación de aspectos que es necesario revisar o actualizar permite determinar las mejoras en la gestión que han de ponerse en marcha para lo que, a veces, es necesario recabar los informes oportunos (por ejemplo, de la Junta Electoral Central) o aprobar las disposiciones normativas correspondientes.

Las decisiones adoptadas y las herramientas necesarias para ponerlas en práctica han de estar listas antes de la primera actuación concreta de gestión de cada proceso: la cuantificación de necesidades. Esta cuantificación ha de realizarse casi un año antes de la convocatoria. Los plazos los determina la contratación administrativa. La cuantificación del material electoral necesario se realiza en colaboración con las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno.

Las exigencias de la Ley de Contratos del Sector Público determinan el inicio de la gestión, y a ello responde la primera de las actuaciones a realizar en cuanto a determinación de necesidades de material para el inicio de los expedientes de contratación correspondientes.

A partir de ese momento, la gestión del proceso empieza a crecer en tareas y en actores. Comienzan a intervenir las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno, así como la Oficina del Censo Electoral que colabora también en la determinación de la cuantificación de determinados impresos electorales.

Iniciados los expedientes de contratación comienza la adecuación de impresos y documentación electoral al proceso concreto, con los correspondientes informes de la Junta Electoral Central, en su caso, y las publicaciones necesarias de modificación de modelos en el Boletín Oficial del Estado. A ello se unen las traducciones de todo el material electoral impreso a las lenguas cooficiales del Estado.

Convocadas las elecciones, el proceso alcanza una velocidad vertiginosa, hacen su aparición las Juntas Electorales a las que ha de dotarse de los medios necesarios, y se pone en marcha la web del proceso, en la que se ponen a disposición de las formaciones políticas los impresos necesarios para que presenten candidaturas, así cómo información de gran utilidad para los electores, para los partidos y, como no, para las personas que son designadas miembros de Mesa, a las que se entrega un manual de instrucciones que, elaborado por el Ministerio del Interior en todas las lenguas cooficiales, ha de ser supervisado por la Junta Electoral Central y aprobado en Consejo de Ministros.

Los electores ya pueden solicitar el voto por correo, para lo que ha de haberse fabricado y distribuido el material electoral necesario. También se abren los plazos para la solicitud del voto por los electores que se encuentran en el extranjero. Pronto se abre el plazo de presentación de candidaturas y su proclamación, punto de partida para el diseño y fabricación de las papeletas electorales y su remisión a los electores en el exterior y a aquellos que han solicitado el voto por correo.

Para entonces, las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno estarán recibiendo el material electoral contratado y fabricado centralizadamente y que habrán de distribuir a los Ayuntamientos para el montaje de los locales electorales y las Mesas.

De este modo, y habiéndose enunciado solo algunos de los hitos más significativos de la gestión, todo estaría listo ya para el desarrollo de la jornada de votación.

Sin embargo, ahí no se agotan las obligaciones del Gobierno. Este ha de encargarse de la difusión de los resultados provisionales.

A la supervisión de la ejecución del contrato correspondiente se dedican grandes esfuerzos. Es necesario diseñar el desarrollo de los acontecimientos con precisión, fijar los momentos de las comparecencias del Gobierno ante los medios de comunicación durante el fin de semana electoral y, sobre todo, los aspectos concretos de la difusión de resultados, tanto en lo que se refiere a la captura de los datos, como a los medios para su puesta a disposición de todos los ciudadanos y ciudadanas.

Se trata del momento culminante del proceso: los electores están emitiendo sus votos y, al cierre de locales electorales el foco de atención se traslada al Centro Nacional de Difusión de Datos, desde donde el Gobierno realizará las comparecencias para compartir con los ciudadanos y ciudadanas el desarrollo de la jornada, los avances de participación y, ya en la noche electoral, los resultados provisionales que se podrán seguir en tiempo real a través de Internet.

Para entonces, ya estará olvidado el camino recorrido. Un camino en el que al trabajo de los cientos de gestores electorales se unen las cerca de 360 empresas, varias de ellas vinculadas a las tecnologías de la información, que han colaborado con estos, bien en la fabricación de material o en la prestación de algún servicio.

Sin embargo, solo importará ya la rapidez y la seguridad en la transmisión de los datos y en su difusión. El éxito de la gestión parece depender del momento en que se conozca el ganador de las elecciones. Pero para el gestor electoral gran parte del éxito se ha alcanzado mucho antes, a las 8 de la mañana, cuando los miembros de las Mesas electorales acuden a su constitución y una hora más tarde, sin incidentes, comienza la votación. Todo ha salido como se espera, los electores están acudiendo a las urnas libremente y sin obstáculos. La rapidez en conocer, ya esa noche, los resultados provisionales solo será el cierre del círculo. Para entonces, el trabajo tanto de los Departamentos ministeriales implicados, como de la Oficina del Censo Electoral y sus Delegaciones Provinciales, así como de las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno se ha cumplido. Apenas queda el encargo a Correos, que supone una buena porción del presupuesto electoral, algo más del 30% (en estas Elecciones Generales de 2011, 38 millones de euros), de recoger la documentación de las Mesas electorales y entregarlas a la Administración electoral, así como de recoger los votos recibidos en las Oficinas consulares para su entrega a las Juntas Electorales para su escrutinio.

Pues bien, en toda esta gestión del proceso (ya sea en la parte logística o en la parte de difusión de los resultados provisionales), el Ministerio del Interior desempeña un papel protagonista y director cuyo perfil más sobresaliente radica en impulsar la adopción de mejoras en la gestión y la implementación de las novedades necesarias.

Todas ellas tienen presente que el medio para lograr estos objetivos es el refuerzo del uso de las tecnologías de la información al servicio del proceso y de los ciudadanos, la aplicación de mayores criterios de racionalidad a la gestión y la profundización en la cooperación institucional.

2. La necesidad de incorporar las tecnologías de la información en la gestión de los procesos electorales

La gestión electoral, como se ha dicho, comporta un elevado número de actividades y procesos de diversa naturaleza en los que son partícipes distintos organismos. Igualmente, la gestión electoral requiere de la disponibilidad de un gran número de documentos e impresos.

Buena parte de este conjunto de actividades, procesos y documentación se repite proceso tras proceso, sin perjuicio de las particularidades propias de cada uno. Este carácter repetitivo hace de la gestión electoral un campo en el que la utilización de herramientas informáticas resulta idónea. Es decir, se trata de poner al servicio del proceso electoral estas herramientas, respetando fielmente los principios que informan el sistema electoral español. Sistema que pone el acento en el protagonismo de ciudadanos y ciudadanas que no solo ejercen libremente su derecho a votar, sino que se les atribuye la cualidad de autoridad electoral desde el momento en que cualquiera de ellos puede ser designado miembro de Mesa electoral, dando fe pública de lo que acontece durante la jornada electoral y dirimiendo las posibles dudas que durante esa jornada puedan producirse, algo que está completamente alejado de quienes, haciendo caso omiso de estos principios fundamentales, abogan por dejar en manos de terceros esta tarea, como ocurre cuando se defiende la implantación de mecanismos del llamado, sin demasiada precisión, «voto electrónico».

Es cierto que, a lo largo de los años, las llamadas nuevas tecnologías se han ido incorporando a esta gestión como no podía ser de otra manera, pero también lo es que centrado el objetivo de la gestión electoral en la determinación de los resultados, tal vez, no se le haya prestado la suficiente atención a las posibilidades que estas herramientas ofrecen en este ámbito. También es cierto que esas nuevas tecnologías, cambiantes a tal velocidad que, lo nuevo hoy, mañana ya queda superado, cada vez ofrecen soluciones más sencillas y adecuadas.

Va a ser durante estos últimos casi cuatro años, es decir, el período coincidente con la IX Legislatura, cuando desde el Ministerio del Interior se aborde la incorporación de las tecnologías de la información y de la comunicación y de las herramientas informáticas de un modo global diseñando una estrategia que rompa con la visión individualizada de cada proceso electoral, como proceso independiente de los anteriores y de los posteriores y conciba esta gestión como un todo que forme parte de un proceso de modernización de la gestión electoral.

Para ello no solo, pero sí principalmente, se apuesta de modo decidido por estas herramientas como auxiliares de la gestión electoral y se aborda, teniendo presente la secuencia de lo que podría llamarse el «ciclo electoral» elecciones europeas, primero; locales, después y, finalmente, generales; así como desde la perspectiva de mejorar y facilitar la actividad electoral en cinco ámbitos: el de la Administración electoral, el de la optimización y racionalización de la gestión y la logística electoral, el de la información al ciudadano, el de la cooperación institucional y el de la difusión del resultado provisional.

2.1. El apoyo a la Administración electoral: Juntas Electorales y Mesas electorales

El acceso on line al Registro de Partidos Políticos

El apoyo que el Ministerio del Interior presta a las Juntas Electorales en el desempeño de las tareas que les corresponden, en el marco del uso de las tecnologías de la información, tiene su primer ejemplo en el acceso de las Juntas Electorales al Registro de Partidos Políticos.

La Ley Electoral exige a los partidos políticos la previa inscripción en el Registro de Partidos del Ministerio del Interior para poder presentar candidaturas.

De este modo, abierto el plazo de presentación de candidaturas, las Juntas Electorales ante quienes se presentan las candidaturas deben disponer de información actualizada de los datos de inscripción de partidos en el citado Registro.

Hasta la fecha, desde el Registro de Partidos Políticos se remitía a las Juntas Electorales (más de 360 Juntas —de Zona, Provinciales, de Comunidad Autónoma y también a la Junta Electoral Central— un CD con las certificaciones correspondientes a los partidos políticos inscritos en la fecha de presentación de candidaturas[1].

Esta «foto fija», y los cambios de última hora comunicados por los partidos políticos al Registro, obligaba a las Juntas a recabar información complementaria permanentemente hasta finalizado el plazo de presentación de candidaturas.

Con ocasión ya de las Elecciones Locales de mayo de 2011 y también con ocasión de las Elecciones Generales de 20 de noviembre, las Juntas Electorales han dispuesto de acceso on line a la información del Registro de Partidos Políticos, lo que les ha permitido consultar en tiempo real esta información.

La iniciativa ha sido muy bien recibida por las Juntas y ha simplificado notablemente su labor, así como la del Registro de Partidos en este punto.

La aplicación informática para la gestión de las candidaturas

El Ministerio del Interior ofrece también a las Juntas Electorales encargadas de la gestión de la presentación de candidaturas una aplicación de gestión que facilita su labor.

Esta aplicación permite incorporar las candidaturas y candidatos al sistema a medida que las formaciones las van presentando, y le facilita a la Junta Electoral la preparación de las publicaciones en los Boletines Oficiales correspondientes.

Por otra parte, esta herramienta permite también que las Juntas Electorales puedan verificar el cumplimiento de la paridad electoral que exige el artículo 44bis de la LOREG.

Todas las Juntas Electorales Provinciales han utilizado esta herramienta con ocasión de las Elecciones Generales de noviembre de 2011.

El uso de las tecnologías de la información en la gestión de la presentación de candidaturas podrá permitir, en futuros procesos electorales una gestión totalmente automatizada de esta tarea, de modo que será posible que las formaciones presenten telemáticamente la documentación necesaria. Este es el objetivo perseguido en el desarrollo de la aplicación de gestión de candidaturas.

Aplicación informática para la realización del «escrutinio definitivo» o «escrutinio general»

Como hemos visto, el uso de las tecnologías de la información en la gestión del proceso electoral ha permitido que el Ministerio del Interior pueda ofrecer a las Juntas Electorales las herramientas necesarias para un mejor desarrollo de sus funciones. Éstas, sin embargo, no se agotan en la gestión de las candidaturas, sino que también corresponde a la Administración electoral realizar el escrutinio general o definitivo de los resultados electorales.

Por este motivo, el Ministerio del Interior también pone a disposición de las Juntas Electorales una aplicación que les permite la realización del escrutinio definitivo, de una manera más sencilla y ágil, a aprtir del volcado y sumatorio de los datos derivados del escrutinio provisional celebrado en cada Mesa electoral adscrita a cada Junta, así como de la previa gestión del escrutinio que, en calidad de Mesa electoral, la Junta correspondiente debe de realizar, de los votos emitidos por los españoles residentes de manera permanente en el extranjero (CERA).

Apoyo a las Mesas electorales: la Mesa Administrada Electrónicamente[2]

El Ministerio del Interior ha de realizar una evaluación de necesidades también de las Mesas electorales durante la jornada de votación con la finalidad de facilitar las tareas que, como autoridad electoral, les corresponde realizar a los ciudadanos designados miembros de estas Mesas.

Además del material electoral necesario para el desarrollo de sus funciones, que se revisa minuciosamente tras cada proceso electoral, y de la revisión también en detalle del Manual de Instrucciones para los miembros de las Mesas electorales que ha de ser supervisado por la Junta Electoral Central y aprobado por el Consejo de Ministros, la incorporación de las tecnologías de la información al proceso electoral ha permitido que el Ministerio del Interior haya iniciado la implementación de un sistema de apoyo a las Mesas electorales que se ha demostrado eficaz y sencillo y que ha sido muy bien valorado por todos los intervinientes en el proceso.

Se trata de la Mesa Administrada Electrónicamente, que consiste, fundamentalmente, en dotar a las Mesas electorales de una impresora y un PC en el que una aplicación cuyo contenido ha sido concretado por el Ministerio del Interior para garantizar el escrupuloso respeto a la Ley Electoral, les asiste en el desarrollo de la jornada.

Esta herramienta, además, permite la remisión de los datos electorales de manera directa desde la Mesa al centro de totalización (se recoge más información sobre este sistema en el apartado relativo al escrutinio provisional).

2.2. La optimización y racionalización de la gestión electoral. La simplificación de la documentación electoral. Las papeletas de votación

La simplificación documental: la reutilización y la no fabricación de documentos

Durante los últimos procesos celebrados, el Ministerio del Interior ha optado por poner a disposición de los ciudadanos y ciudadanas, y sobre todo de las formaciones políticas, determinados impresos electorales.

Esta medida ha permitido reducir la fabricación y, con ello, contribuir a una gestión más adecuada a los principios de eficacia y eficiencia, y de respeto al medio ambiente.

Ya con ocasión de las Elecciones al Parlamento Europeo de 2009 se utilizaron formatos electrónicos para la obtención de algunos impresos electorales y de los 18 modelos de impresos existentes, en 11 de ellos se utilizó el formato electrónico. El número de impresos que se dejaron de fabricar fué de aproximadamente 5 millones.

Si con ocasión de las Elecciones Locales de mayo de 2011 no se fabricaron casi 6 millones de impresos, con ocasión de las Elecciones Generales 2011 se han dejado de fabricar 15 modelos de impresos, lo que supone un total de 5 millones de impresos menos que en las Elecciones Generales de 2008.

De este modo, en todo el ciclo electoral (elecciones europeas, locales y generales) el total de impresos que se han dejado de fabricar es de casi 16 millones.

Los impresos elegidos para su distribución en formato electrónico son los de uso de Instituciones (Ayuntamientos y Juntas Electorales), y los que necesitan las formaciones políticas para participar en el proceso electoral. En este caso, se ponen a su disposición en la web del proceso.

Como medida complementaria a la reducción del material electoral objeto de fabricación, y teniendo en cuenta los datos relativos a material electoral sobrante, se estimó conveniente la reutilización de prácticamente todo el resto de material, siempre que fuera posible no identificar la fecha del proceso. Y ello, ya no solo por motivos económicos sino también ecológicos.

Se trata de una medida sencilla que, a medio plazo, permitirá una notable racionalización de la fabricación.

La racionalización en la fabricación de papeletas de votación

Con ocasión de las Elecciones Generales de 20 de noviembre de 2011, la novedad más significativa en todo el proceso de racionalización de la fabricación de material electoral ha sido que ésta ha alcanzado también a las papeletas.

Los impresionantes datos de papeletas sobrantes proceso tras proceso obligaban a introducir medidas de racionalización en su fabricación[3].

Hasta el momento, el porcentaje de fabricación sobre el censo electoral venía determinado por la imposibilidad de hacer frente a una demanda sobrevenida durante la jornada de votación. Por este motivo, el volumen de papeletas fabricadas de cada candidatura alcanzaba más del 100% del censo electoral, lo que provocaba unos sobrantes de más del 90%.

Como un ejemplo más del compromiso con el uso de las tecnologías de la información en la gestión de los procesos electorales, con ocasión de las Elecciones Generales 2011 el Ministerio del Interior ha puesto a disposición de las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno (encargadas en este proceso de la fabricación de las papeletas de votación) una herramienta informática que permite la impresión de papeletas en caso de demanda sobrevenida durante la jornada electoral, aplicación que, con carácter experimental, ya se puso a prueba en las elecciones a la Asamblea de la ciudad autónoma de Ceuta de 22 de mayo de 2011.

De este modo, la fabricación en imprenta ya no es más que uno de los medios de fabricación, pero no el único. Así, se procede a una primera fase de fabricación en imprenta y una segunda fase condicionada a la necesidad real sobrevenida de fabricación durante la jornada electoral mediante la citada aplicación.

Durante la gestión de las Elecciones Generales 2011 se sugirieron a las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno unos criterios orientativos para la fabricación de papeletas, de modo que en las ciudades de más de 150.000 habitantes y en capitales de provincia y Comunidad Autónoma no debería fabricarse en imprenta más del 60% del censo, atendiendo necesidades sobrevenidas, en su caso, durante la jornada electoral mediante la aplicación de impresión.

No obstante, los criterios utilizados por las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno han sido variados, si bien en prácticamente en ningún caso se ha llegado a fabricar el 100% del censo.

Pues bien, aun así, solo en Zaragoza fue necesario el uso de la aplicación de impresión al haber «desaparecido» (y no por ser insuficiente el volumen de fabricación en imprenta) las papeletas de 18 locales electorales. La aplicación de impresión permitió a la Delegación del Gobierno una respuesta inmediata y el problema quedó rápidamente solventado.

Con carácter general, y atendiendo a las distintas circunstancias que han concurrido en las Elecciones Generales de noviembre de 2011 (criterios de racionalización y reducción del número de candidaturas), puede afirmarse que se han dejado de fabricar cerca de 500 millones de papeletas, lo que ha tenido una repercusión en el presupuesto electoral de cerca de 3 millones de euros de ahorro.

La nueva papeleta del Senado

Continuando con los mecanismos de racionalización, el Ministerio del Interior ha realizado un nuevo diseño de papeleta para el Senado con el objetivo principal de facilitar su manipulación por los electores. Además, este nuevo diseño permite un significativo ahorro en la cantidad de papel necesario.

Mientras que en 2008 solo en Melilla se utilizó el tamaño DINA4 —tamaño de un folio— (y en las restantes 58 circunscripciones se utilizó un tamaño mayor), en las Elecciones Generales 2011 en todas las circunscripciones se utilizó una papeleta del tamaño de un folio y, en atención a las candidaturas proclamadas, solo la papeleta de Asturias hubo de imprimirse a doble cara.

Papeletas accesibles

Por último, el Ministerio del Interior ha desarrollado una aplicación informática en colaboración con la ONCE que, mediante un módulo de voz, permite a los electores con discapacidad visual, conozcan el braille o no, la selección e impresión de papeletas de forma totalmente autónoma y accesible.

De forma experimental, esta aplicación estuvo a disposición de los electores en las Elecciones Generales 2011 en un local de la ciudad de Madrid.

2.3. La información al ciudadano

Quizá uno de los ejemplos más habituales del uso de las tecnologías de la información puestas al servicio de los ciudadanos y ciudadanas es el desarrollo e importancia que ha supuesto Internet como medio de difusión de información.

Desde esta perspectiva, el Ministerio del Interior ha desarrollado un portal electoral (www.infoelectoral.mir.es) que, junto con la web que se pone en marcha para cada proceso concreto, nace con la vocación de informar en detalle tanto al elector, como a las formaciones políticas, y donde pueden consultarse los resultados electorales de elecciones celebradas.

Con esta web el Ministerio del Interior ha dado un salto cualitativo al poner a disposición de los ciudadanos y ciudadanas un buzón de consultas y sugerencias (infoelectoral@mir.es) que con motivo de las Elecciones Generales 2011 ha atendido miles de peticiones y comunicaciones.

En los resultados de elecciones celebradas es donde más se ha mejorado la información que hasta el momento ofrecía el Ministerio del Interior. Así, el acceso a la base de datos de resultados, además de presentar una interfaz más atractiva, con mapas y gráficos, permite la descarga de los datos en diversos formatos aptos para su tratamiento.

Por otra parte, los esfuerzos del Ministerio del Interior también se han centrado en el desarrollo y profundización de la información que se ofrece en la web de cada proceso electoral[4].

Así, por ejemplo, con ocasión de las Elecciones Generales 2011 la información se ha ofrecido en dos grandes bloques de contenido.

El primero de estos bloques está integrado por información de carácter general sobre el proceso, información que se ofrece en diversos formatos, textos explicativos, preguntas y respuestas, recursos dinámicos...

Se ofrece a los ciudadanos y ciudadanas información sobre los distintos procedimientos de votación, plazos, calendario electoral, enlaces de interés y campañas institucionales.

El segundo gran bloque de información va dirigido ya más específicamente a determinados actores del proceso. Se trata de la información que recoge la web dirigida a las formaciones políticas y de la información dirigida a las personas que son designadas miembros de las Mesas electorales.

Si bien la información sobre candidaturas es una información que deben ofrecer las Juntas Electorales, el Ministerio del Interior recoge en la web del proceso algunas cuestiones sobre requisitos y plazos, siempre con indicación de la doctrina de la Junta Electoral Central al respecto.

Pero quizá el aspecto más relevante es la puesta a disposición en la web de los impresos necesarios para la presentación de candidaturas y comunicación de coaliciones.

En cuanto a los miembros de Mesa, la información que se ofrece incluye también los Manuales que se elaboran por el Ministerio del Interior y que se han de entregar a las personas designadas junto con la notificación de su nombramiento.

2.4. La cooperación institucional

En este afán por optimizar toda la planificación de la gestión electoral, el Ministerio del Interior promueve la cooperación interinstitucional entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de gestión de procesos electorales.

Desde el año 2009, el Ministerio del Interior ha reforzado una cooperación que, en el pasado, se limitaba a la suscripción de instrumentos de colaboración cuando se producía la concurrencia en la celebración de procesos electorales de competencia estatal y de competencia autonómica.

A partir de abril del año 2009 se creó una red de gestores responsables en materia de gestión electoral en la que participan tanto la Administración General del Estado (Ministerio del Interior) como las Administraciones Autonómicas. Esta red cuenta no solo con una vertiente virtual, gestionada por el Ministerio del Interior, para facilitar la comunicación y el intercambio electrónico de datos, sino que, además, sus integrantes se reúnen de manera periódica.

Así, durante los años 2009 a 2011 se han celebrado varias reuniones de este grupo de gestores electorales de la Administración General del Estado (Ministerio del Interior) y de las Administraciones Autonómicas. Uno de los primeros frutos de dichas reuniones fue cuando en el año 2011, por primera vez y a iniciativa del Ministerio del Interior, se suscribió un Convenio con diez de las Comunidades Autónomas que celebraron Elecciones a sus Asambleas Legislativas el día 22 de mayo de 2011, para la gestión conjunta del escrutinio provisional.

Las diez Comunidades Autónomas que han suscrito este Convenio de colaboración son: Aragón, Asturias, Illes Balears, Extremadura, Comunitat Valenciana, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Canarias, Cantabria y Región de Murcia (BOE miércoles 13 de julio de 2011, Núm. 167).

Las tres Comunidades Autónomas que no han suscrito el Convenio son: Madrid, Navarra y La Rioja. Este convenio también lo ha suscrito la Diputación Foral de Álava.

En aras de la racionalización, eficiencia y eficacia del gasto público, el objetivo perseguido con la suscripción de estos diez convenios fue que en lugar de que el Ministerio y las trece Comunidades Autónomas contratasen catorce redes de comunicación distintas, tras la suscripción del correspondiente Convenio, las Comunidades Autónomas pudieran utilizar el día 22 de mayo la red común contratada por el Ministerio del Interior, que servía para transmitir los datos capturados en las Mesas electorales (al Centro Nacional de Difusión de Datos —Palacio de Congresos—, en el caso de las elecciones locales, y a los centros de difusión de datos autonómicos de las elecciones autonómicas). Igualmente, se utilizaron conjuntamente los dispositivos móviles (teléfonos, PDAs y Mesas Administradas Electrónicamente —MAE—…) usados para la retransmisión de estos datos así como la de los representantes de la administración encargados de comunicar aquellos.

En este marco de cooperación institucional, impulsado desde el Ministerio del Interior y concretado en los citados convenios, se han compartido por el Ministerio del Interior y las correspondientes Comunidades Autónomas los dispositivos móviles (PDA) utilizados para la captura y transmisión de datos, generándose un ahorro cercano a los 2.500.000,00 € (aproximadamente 200.000 € para el Ministerio del Interior y 2.300.000 € para las Comunidades Autónomas).

Asimismo, para evitar costes duplicados, también se ha compartido el coste de los denominados representantes de la Administración, que transmiten los datos del escrutinio provisional desde la Mesa electoral (mesa única cuando se produce la concurrencia electoral), lo que ha supuesto un ahorro aproximado de otros 2.000.000,00 € (650.000 € para el Ministerio del Interior y 1.350.000 € para las Comunidades Autónomas).

Así, se estima que estos convenios de colaboración han supuesto un ahorro total de 3.600.000 euros para las 10 Comunidades Autónomas (además de la Diputación Foral de Álava) que los han suscrito y de unos 900.000 euros para el Ministerio del Interior. En suma, el gasto público se redujo en 4.500.000 euros.

En Comunidades Autónomas que declinaron el ofrecimiento hecho por el Ministerio del Interior para la suscripción del convenio de colaboración sobre el escrutinio provisional, el coste fue muy elevado. A título de ejemplo, cabe señalar que la Comunidad de Madrid hubo de afrontar un coste de casi 500.000 euros por la no suscripción de este convenio y el Ministerio del Interior de 380.000 euros. La negativa de la Comunidad de Madrid supuso un mayor coste a las administraciones públicas, de casi 900.000 euros.

3. La difusión de los resultados provisionales

3.1. Sistemas comparados

El escrutinio de votos, concluidas las votaciones en una o varias jornadas electorales, es un aspecto del proceso electoral muy poco tratado, aunque importante y que exige precisión, rapidez y seguridad. Además, en algunos países los primeros escrutinios de los votos son los únicos que se realizan. En estos casos, los votos solo son revisados de nuevo si hay impugnaciones o cuando un partido político, candidato o tribunal lo solicita y dicha solicitud resulta procedente. Pero más allá de las modalidades del recuento, en todos los casos y circunstancias, este es un momento clave del proceso electoral propenso a que se produzcan tentativas de fraude.

Las organizaciones y redes internacionales especializadas en materia electoral, como International IDEA (Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral)[5] y el Proyecto ACE, recomiendan la observación de una serie de principios para proteger y asegurar la limpieza del escrutinio y para establecer y mantener la confianza pública en las elecciones. Cualquier dificultad en la realización del recuento de votos y en la transmisión de los resultados de forma transparente, oportuna y precisa puede mermar la confianza pública en las elecciones y por ello afectar a la legitimidad de todo sistema político. Por estas razones, se recomienda que los sistemas de escrutinio de los votos incorporen los ocho principios siguientes: transparencia; seguridad; profesionalidad; exactitud, secreto del voto; oportunidad y puntualidad; rendición de cuentas; y equidad.

Por otra parte, el tipo de sistema electoral que se utilice también condiciona mucho los tiempos de escrutinio. Así, según se apliquen fórmulas mayoritarias o fórmulas proporcionales, las medidas específicas que se requieren para hacer un recuento de votos seguro, transparente y rápido serán diferentes. Las medidas específicas para el recuento de los votos y la conversión en escaños suelen ser muy distintas y a veces condicionan que el recuento y conversión en escaños se realice en un centro de escrutinio en lugar de en las Mesas, debido a la complejidad del sistema electoral (en esos casos se prefiere encargar el recuento a personal especializado). Sin duda, las fórmulas mayoritarias facilitan el recuento y siempre permitirán mayor celeridad que las proporcionales. Pero, pese a estas diferencias, los principios citados más arriba se pueden aplicar a cualquier sistema electoral.

En cuanto a la responsabilidad del escrutinio, es habitual que haya un organismo electoral independiente encargado del mismo con el fin de reducir errores, pero también es común que haya unos resultados electorales preliminares, o provisionales y que se anuncien la noche electoral. ACE señala que cada país tiene que evaluar el efecto potencial que puede tener la publicación de un resultado «no oficial» entre la población y valorar si eso puede ser el catalizador de algún conflicto. Conflictos que surgen, sobre todo, si hay grandes discrepancias entre los provisionales y los definitivos.

La cuestión de los tiempos previstos para la difusión de los resultados provisionales es algo que también requiere precisión y puntualidad, pues cualquier demora en la conclusión del escrutinio y en la difusión de los resultados preliminares puede restar confianza en el proceso de votación. Por ello, el órgano electoral debe planificar todas las etapas del proceso de escrutinio para facilitar la difusión «oportuna» y «puntual» de los resultados, o al menos calcular de forma realista cuando se pueden anunciar, teniendo en cuenta las infraestructuras de comunicación disponibles. En todo caso, la comunicación de resultados es una actuación sometida a tensiones, pues los organismos electorales están presionados para transmitir los resultados lo antes posible, cuestión cada vez más viable gracias a las innovaciones tecnológicas. Sin embargo, es muy importante recordar, como lo señala ACE, que la rapidez debe conciliarse con otras consideraciones: tan importante es actuar con procedimientos transparentes, como evitar los riesgos del apresuramiento y garantizar la corrección de los resultados.

Desde el punto de vista administrativo, ACE plantea algunas recomendaciones de interés, aunque su aplicación puede variar mucho de un país a otro. Pero en todo caso, se considera de vital importancia que el recuento de votos tenga la mayor prioridad administrativa, para asegurar la confianza en los resultados y el éxito de la elección. En la misma línea, se considera deseable que exista un órgano directivo permanente de gestión electoral y con habilidades sólidas. Un personal profesional, instruido, experimentado y neutral contribuye al éxito de la elección y proporciona beneficios a todas las áreas de la gestión electoral, incluyendo el escrutinio de los votos y la publicación de los resultados. Además, la permanencia y continuidad entre elecciones de ese personal experimentado permite mayor profesionalidad y también facilita la puesta en marcha de los procedimientos en cada nueva elección.

De todo lo anterior se desprende que la difusión de los resultados preliminares de una elección es un proceso que tiene que manejarse con sumo cuidado.

En primer lugar, es necesario cuidar los criterios para determinar cuándo y cómo publicar los resultados preliminares, porque son los primeros disponibles y, generalmente, sufrirán modificaciones posteriores. En todo caso se recomienda que si se toma la decisión de publicar resultados preliminares, es deseable hacerlo lo más rápido posible. Entre unas horas y hasta un día después del cierre de la votación es considerado un lapso razonable para comunicar los primeros resultados, aunque esto depende de las circunstancias políticas locales y del sistema electoral utilizado.

En segundo lugar, hay que diferenciar entre los casos que hacen el primer recuento en la misma mesa de votación después del cierre, fórmula que aplican muchos países, y aquellos otros casos que trasladan los votos a unos centros de escrutinio antes de ser contados.

En tercer lugar, hay países, los más numerosos, en que el escrutinio de votos se realiza mediante una combinación de recuento en las mesas de votación y en los centros de escrutinio. Así, los votos que se contaron en la mesa de votación son recontados y revisados en un centro de escrutinio, dando lugar a los resultados oficiales. En el caso de España, los votos se cuentan en la mesa de votación; la Junta Electoral, responsable de los resultados electorales defivinitivos, revisa las papeletas dudosas, resuelve las reclamaciones y en su caso incorpora los votos de los residentes en el extranjero. Los datos contados en la mesa de votación son los que sirven para la difusión de los resultados provisionales la noche electoral.

En términos generales, los organismos internacionales de vigilancia electoral recomiendan que, siempre que sea posible, se anuncien los resultados preliminares para que de esa forma se aumente la transparencia de las elecciones. Recomendación que se aplica en la mayoría de los casos. Sin embargo, dentro de este grupo de países, mayoritario en las democracias occidentales, podemos diferenciar dos grandes tipos:

– Los países de Europa continental (Bélgica, Francia, Alemania, Austria, Eslovaquia y España, entre otros) en los que la difusión de los primeros resultados está centralizada y se realiza desde un órgano nacional, o federal.

– Los países de tradición anglosajona (Irlanda, Reino Unido, Suecia o Canadá) donde la difusión de los resultados provisionales no se da de manera centralizada. En estos casos, se suele informar poco a poco y a medida que se producen los resultados y su difusión está a cargo de diferentes actores, como las autoridades locales o regionales o los directores de escrutinio de las distintas oficinas de recuento. También los partidos políticos y los medios de comunicación pueden cumplir funciones de difusión en estos casos.

Mención especial merece el caso de Canadá, por ser un país con una logística electoral y unos procedimientos muy consolidados. Desde 1920 existe el cargo de «Director General de Elecciones de Canadá» y el organismo Elecciones Canadá, independiente, no partidista y que depende directamente del parlamento. Dicho organismo tiene que estar preparado en todo momento para organizar y dirigir una elección o un referéndum federal, administrar el régimen de financiación política previsto en la Ley electoral de Canadá y vigilar y hacer cumplir la legislación electoral. Igualmente, el mismo declara actuar sobre la base de los seis valores siguientes: competencia y profesionalidad del personal; transparencia; receptividad a las necesidades de los canadienses en materia electoral; atención para generar y mantener la confianza de la ciudadanía; y gestión recta de los recursos junto con la responsabilidad de los gestores.

Pese a las buenas prácticas electorales de Canadá, su tratamiento de los resultados preliminares, o provisionales, se aleja del caso español al permitir la difusión de los resultados poco a poco y de forma descentralizada. No obstante, el artículo 329 de la Ley electoral de Canadá prohíbe difundir el resultado, o lo que parece ser el resultado del escrutinio en una circunscripción antes del cierre de todas las mesas de escrutinio de esa circunscripción. Aquí vemos de nuevo la descentralización de la difusión de los resultados electorales provisionales, cuyo ámbito, en todo caso, es la circunscripción, es decir, donde se transforman votos en escaños. Esta descentralización a nivel de circunscripción se comprende mejor si recordamos que Canadá tiene un sistema electoral mayoritario de mayoría simple.

Solo noventa días después de las elecciones y sin retraso alguno, una vez revisados y supervisados los resultados, se publican los «Resultados oficiales del escrutinio» por el Director General de Elecciones Canadá, de acuerdo con el artículo 533 de la Ley electoral.

En la misma línea de tradición descentralizada, está el caso de los Estados Unidos de Norteamérica. La responsabilidad de la información y difusión de los resultados de las elecciones presidenciales depende del criterio de cada Estado; suelen ser organismos dependientes de los ejecutivos, pero también pueden depender de los legislativos de cada Estado o ser órganos autónomos.

De lo señalado se desprende que hay un panorama general muy desigual y caracterizado, sobre todo, por las pautas culturales propias de cada país. Así pues, se hace muy difícil ponderar la situación y obtener una conclusión común e indicadora de la tendencia general. Aunque se puede recordar lo que siempre se advierte y los países tratan de aplicar y perfeccionar: que lo relevante es mantener la transparencia, la seguridad y la rapidez del escrutinio en un marco de oportunidad para cada país.

En este sentido, España figura en primera línea entre los países que aplican con éxito los requisitos de rapidez, seguridad y transparencia en el escrutinio de votos y su transformación en cuotas de poder institucionalizado, bien sean diputados, senadores, concejales o parlamentarios europeos. La democracia española, nacida tras una larga dictadura, ha convertido la transparencia del recuento provisional de votos en un elemento imprescindible de la legitimidad del sistema. Desde el principio se ha puesto mucho énfasis y atención en dar unos resultados provisionales que garanticen la seguridad de los datos, además de su corrección y transparencia. La propia legislación electoral recoge este principio, encargando al gobierno la información provisional sobre los resultados. Pero, además, a lo largo del tiempo se ha ido perfeccionando tanto el sistema de recuento de votos que la ciudadanía no concibe desconocer los resultados provisionales en la noche electoral.

Una vez que se han consolidado las pautas señaladas, cualquier cambio en la rapidez adquirida podría provocar una crisis de confianza. La información de los resultados electorales provisionales por los distintos gobiernos en la noche electoral se ha convertido en el «escaparate» de la normalidad democrática y de la buena marcha del sistema. De este modo, el escrutinio provisional se ha instituido en una pieza clave de la legitimidad del sistema electoral, y por derivación, del conjunto del sistema político, lo que supone la necesidad de seguir manteniendo recursos, perfeccionamiento y rigor en la gestión electoral de esta tarea.

3.2. La difusión de resultados provisionales en el sistema español

El protagonismo en el desarrollo del proceso electoral reside en los ciudadanos y ciudadanas, no ya solo porque a ellos corresponde el ejercicio del derecho de sufragio, sino porque, como ejemplo de democracia directa reconocida en nuestro orden constitucional, forman parte de la Administración electoral, como integrantes de las Mesas electorales.

Elegidos por sorteo en los correspondientes Ayuntamientos, se les encarga directamente garantizar la transparencia, objetividad e igualdad en el proceso electoral.

Son estas personas, constituidas en Mesas electorales, a las que se atribuye durante la jornada electoral un doble cometido: supervisar y garantizar la limpieza del acto de votación, y realizar el primer escrutinio de resultados.

La realización del primer recuento de resultados no se atribuye, por lo tanto, a ningún órgano específico, sino a los ciudadanos y ciudadanas que, como integrantes de las Mesas electorales, asumen entonces la naturaleza de Administración electoral.

La LOREG dedica los artículos 95 y siguientes al escrutinio realizado por las Mesas.

En primer lugar, se establece el carácter público del recuento de votos, si bien se dota al Presidente de la Mesa electoral de las herramientas necesarias para garantizar su normal desarrollo, por lo que podrá recabar la asistencia de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y ordenar la expulsión de todo aquel que, de cualquier modo, lo entorpezca o lo perturbe.

Los artículos siguientes concretan el proceder de la Mesa para la realización del recuento: su orden en el caso de concurrencia electoral, la lectura en voz alta de cada papeleta, así como los supuestos en los que el voto ha de calificarse como nulo o blanco.

La Ley Electoral establece también la posibilidad de presentar reclamaciones contra lo actuado, así como el modo de preparar la documentación que ha de hacerse llegar a las Juntas Electorales correspondientes.

A estas se atribuye la realización del escrutinio definitivo, es decir, la supervisión de lo actuado por las Mesas electorales y la publicación de los resultados definitivos de la elección.

Es a lo que la Ley Electoral dedica los artículos 103 y siguientes, bajo el epígrafe «escrutinio general», y al que también dota de carácter público.

Sin embargo, salvo las papeletas declaradas nulas por la Mesa o que en esta hayan sido objeto de reclamación, el resto deberían ser destruidas tras la realización del escrutinio en la Mesa electoral. De ahí que pueda afirmarse que serán las actuaciones de ésta las que determinen las de los actores intervinientes posteriormente y, fundamentalmente, la intervención de las Juntas Electorales en la realización del escrutinio definitivo o general.

Así el artículo 106 de la LOREG establece literalmente que «durante el escrutinio la Junta no puede anular ningún acta ni voto» y que «sus atribuciones se limitan a verificar sin discusión alguna el recuento y la suma de los votos admitidos en las correspondientes Mesas según las actas o las copias de las actas de las Mesas». No obstante, podrán «subsanar los meros errores materiales o de hecho y los aritméticos».

No obstante, las Juntas Electorales realizan el único escrutinio de los datos de votos recibidos de los electores que residen permanentemente en el extranjero (voto CERA). Estos votos no se reciben en la Mesa electoral, sino en la Junta correspondiente que, de conformidad con el artículo 75 de la LOREG, se constituye en Mesa para su recuento a las 8 de la mañana del primer día previsto para la realización del escrutinio general.

Lo expuesto da una idea de la importancia y relevancia que se da a los datos del escrutinio provisional que realiza la Mesa electoral, por cuanto que en poco o nada va a verse modificado por el escrutinio definitivo o general que realiza la Junta Electoral.

A estos efectos, el artículo 98.2 de la LOREG establece la obligación para el Gobierno de «facilitar información provisional sobre los resultados de la elección».

Para ello, cerca de 30.000 representantes de la Administración se encargan de solicitar a las Mesas electorales, una vez realizado el recuento de resultados, una copia del acta de escrutinio al objeto de transmitir los datos y que sea posible su difusión en cumplimiento de la exigencia legal mencionada.

Se trata de la última exigencia prevista para el gestor electoral. Si bien la Administración electoral finaliza su labor con la proclamación de resultados, el gestor es el encargado de realizar su difusión con la mayor transparencia, fiabilidad y seguridad, a lo que ahora se añade también la rapidez.

La relevancia de esta tarea reside en informar a los ciudadanos y ciudadanas, en tiempo real, del recuento de votos, de modo que, si falla alguna de las exigencias antes enumeradas, recaerá la sospecha sobre la gestión y, peor aun, sobre el propio desarrollo del proceso y sobre el sistema en sí mismo.

La responsabilidad es entonces enorme, para garantizar el cumplimiento de estas exigencias se ha dedicado gran parte del esfuerzo del Ministerio del Interior, estableciendo en los Pliegos de Prescripciones Técnicas del contrato de escrutinio provisional correspondiente, las pautas necesarias para garantizar la limpieza del proceso de difusión.

Se encarga así a una empresa la suma de los resultados de cada Mesa electoral al objeto de poder realizar las agrupaciones correspondientes que permitan ofrecer una información global e ilustrativa del resultado de la elección, de quién ha ganado las elecciones.

A medida que se ha impuesto el uso de las tecnologías de la información, este encargo incluye también una difusión acorde con este uso. Así nace la web de resultados que, al ofrecer los resultados en tiempo real a medida que llegan al centro de totalización, ha ganado protagonismo frente a las ruedas de prensa del Gobierno, que eran con anterioridad prácticamente el único mecanismo de difusión.

La importancia de la difusión de los resultados del escrutinio es innegable, y lo demuestra el hecho de que tanto en aquellos países donde existe una obligación legal de realizarlo, como es el caso español, como en aquellos donde esta obligación no existe, la experiencia demuestra que sí que existe una obligación, si no legal sí política y para con el propio sistema electoral, de informar puntual y rápidamente a los ciudadanos de los resultados de una elección.

Muestra de la relevancia que, de cara a la confianza de la ciudadanía y de las formaciones políticas, tiene una difusión transparente, rápida y fiable de los resultados del escrutinio provisional tras el cierre de las Mesas electorales el mismo día de las elecciones, es que en al menos trece países miembros de la Unión Europea se utilizan sistemas para la recogida, transmisión y difusión de resultados provisionales, a nivel nacional en algunos casos y a nivel regional o local en otros.

Con independencia de si la normativa electoral en vigor en estos países exige la difusión de los resultados provisionales durante la denominada noche electoral, lo relevante es que, de hecho, dicha difusión se hace, además de en España, en Bélgica, Finlandia, Francia, Eslovaquia, Suecia, Rumanía, Estonia, Hungría, Austria, Alemania, Irlanda, Reino Unido.

3.3. La evolución en la gestión de la difusión del escrutinio provisional de resultados.
Nuevos criterios

La obligación del Gobierno de ofrecer información provisional sobre los resultados electorales ha exigido al Ministerio del Interior la puesta en marcha de un dispositivo de recogida de datos que garantice la limpieza y la rapidez en la captura y difusión.

La tarea de transmisión de los datos ha recaído siempre en la figura del representante de la Administración que, designado por las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno, es quien ha de solicitar de la Mesa el resultado del escrutinio.

Durante sucesivos procesos electorales el estado de las tecnologías no ha permitido ir más allá del fax o del teléfono para la remisión de estos datos.

Proceso tras proceso, era necesario poner en marcha unos centros de recogida de la información en cada provincia a los que los representantes de la Administración habrían de comunicar los resultados. Estos centros estaban integrados por telefonistas que atendían esas llamadas y por grabadores que debían incorporar los datos al sistema central donde poder ser totalizados y sobre ellos aplicar las fórmulas electorales correspondientes.

Intervenían así, antes de recibirse los datos en el sistema central, tres escalones sucesivos: el del representante de la Administración, el del telefonista y el del grabador o grabadora.

Podemos afirmar, entonces, que con anterioridad a las Elecciones Locales y a las Elecciones a Cortes Generales celebradas en el año 2011, en lo que respecta a la gestión de los procesos electorales y, en concreto, al sistema utilizado para la captura, transmisión y difusión de los resultados del escrutinio provisional, se utilizaban las herramientas tecnológicas disponibles pero sin partir de un planteamiento estratégico acerca del uso de las mismas.

Así, desde las primeras elecciones celebradas tras la entrada en vigor de la LOREG, hasta el año 2011, se fueron dando pasos desde lo analógico a lo digital, mas de una manera no planificada: empezaron enviándose los datos del escrutinio en mesa a través del teléfono a las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno, desde donde, por fax, se enviaban al Centro Nacional de Difusión de datos (CND); luego, los datos enviados por teléfono desde los locales electorales a las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno pasaron a grabarse, siendo así posible su envío por medios electrónicos al CND...

Durante los últimos procesos electorales celebrados, sin embargo, el Ministerio del Interior constató la necesaria revisión del sistema de transmisión de información. Y ello, tanto por la evolución en el estado de la técnica y los avances tecnológicos, como por la necesidad de dotar al sistema de una mayor seguridad reduciendo los posibles errores humanos.

A partir del año 2011, el Ministerio del Interior ha creado un nuevo diseño que supera la anterior dinámica de, por así llamarla, adaptación no planificada a las tecnologías disponibles.

Antes de enumerar los rasgos distintivos de este nuevo diseño, cabe poner de relieve que, con motivo de cada proceso electoral en cuya gestión es competente el Ministerio del Interior, este Departamento diseña el sistema de comunicaciones así como el de toda la infraestructura tecnológica necesaria para el sistema de captura de datos del escrutinio provisional en Mesa.

La empresa adjudicataria del contrato de escrutinio provisional únicamente presta al Ministerio del Interior los servicios relativos a la recogida de la información, transmisión, totalización y tratamiento de los datos relativos al escrutinio provisional, y lo hace siguiendo las directrices de este Departamento.

El nuevo diseño del sistema de recogida de datos y de difusión del escrutinio provisional que el Ministerio del Interior ha puesto en marcha, y al que hemos hecho mención anteriormente, se caracteriza por los siguientes aspectos:

1. Un uso intensivo de las tecnologías de la información y la comunicación.

No se trata de un mero paso no planificado de lo analógico a lo digital, sino que se cuenta con una planificación estratégica sobre las herramientas tecnológicas que se van a utilizar y se parte del hecho probado de que un incremento, cuantitativo y cualitativo, en el uso de tecnologías redunda en una mayor eficacia y una reducción del gasto público.

2. El aprovechamiento de las infraestructuras existentes.

Se asume, como criterio racionalizador, que no han de duplicarse infraestructuras y sí utilizar las que ya están disponibles. Así, se utilizan por los gestores electorales los recursos tecnológicos a disposición de las distintas Administraciones: Administración periférica del Estado (Ministerio de Política Territorial y Administración Pública), Ministerio de Justicia (para el caso del apoyo a Juntas Electorales —ubicadas en Audiencias provinciales o juzgados—) y Comunidades Autónomas.

3. El aumento de la rapidez, la eficacia y la seguridad en la captura y transmisión de los datos del escrutinio provisional.

Para ello está prevista la utilización, cada vez a mayor escala, de dispositivos móviles (por ejemplo: PDAs) y de Mesas Administradas Electrónicamente para la transmisión electrónica al Centro Nacional de Difusión de Datos de los datos del escrutinio desde las Mesas electorales.

4. La mejora de la información sobre los resultados electorales (avances de participación, resultados del escrutinio provisional...) puesta a disposición de los ciudadanos, de los medios de comunicación y de las formaciones políticas, en tiempo real y en diversos formatos electrónicos.

5. La reducción en el uso de costosas infraestructuras tradicionales. Así, se ha pasado de contar con 52 Centros provinciales de Recogida de la Información (CRIs) por teléfono y con grabadores de datos, a un solo CRI.

Con objeto de aumentar la fiabilidad, rapidez y seguridad del escrutinio provisional, en el Pliego de Prescripciones Técnicas del concurso del escrutinio se diseñó un sistema basado principalmente en dispositivos móviles de transmisión telemática y en el sistema MAE (Mesas Administradas Electrónicamente), dejando el sistema tradicional de recogida de la información a través del teléfono y el fax, más lento y menos fiable, de forma residual para el 14% del electorado situado en municipios de menos de 2.000 habitantes, que por sus dimensiones terminan el escrutinio antes que el resto de las Mesas.

Para el 86% de la población se estableció el siguiente despliegue de terminales móviles y MAE.

a) Despliegue para la recogida y transmisión de datos a través de terminales móviles.

Los terminales móviles sobre los que se realizó la captura y transmisión de datos fueron PDAs y su extensión alcanzó al 86% del electorado con los siguientes criterios de distribución:

1. Las PDAs se utilizarían en todos los locales electores situados en las capitales de provincia y comunidad autónoma en su totalidad, así como en las localidades que cuentan con un número mayor de 2.000 electores, en aquellos colegios que cuenten con 2 o más mesas electorales.

2. En Vizcaya, Álava, Navarra y Asturias habría 2 PDAs en los locales de más de 8 mesas mientras que en Madrid habría 1 PDA cada 5 mesas y en Barcelona 1 PDA por cada 6 mesas.

3. En Canarias la distribución de PDAs se realizaría en todo el territorio para mitigar lo más posible la diferencia horaria.

En total se desplegaron 13.741 PDAs con la siguiente distribución territorial:

b) Despliegue de recogida y transmisión de datos a través de MAE.

El sistema de Mesa Administrada Electrónicamente consiste en dotar a las Mesas Electorales de un PC más impresora, con una aplicación informática que facilita a los Miembros de Mesa la realización informática de sus tareas electorales.

Esta breve descripción, que se detalla en el Anexo, reproduce fielmente el sencillo mecanismo a la vez que eficaz para el auxilio de los miembros de las Mesas Electorales. Se usó por vez primera en las pasadas elecciones europeas de 2009, utilizándose en las ciudades de Lleida, Pontevedra y Salamanca.

La elección del proceso y de las ciudades no fue una cuestión sin debatir. El porqué del proceso elegido para implantar esta herramienta por primera vez, así como el porqué de esas ciudades, respondió a unos criterios debidamente sopesados.

La elección del proceso odedeció a que las elecciones europeas son las más sencillas de gestionar, se trata de una única elección y además, España es una sola circunscripción.

El porqué de esas ciudades respondía a su dimensión, pues se trataba de ciudades con un censo y número de Mesas que podían dar resultados significativos en cuanto a una primera evaluación del proyecto y, por el contrario, al no ser ciudades de un gran tamaño, permitían atender cualquier incidencia que se produjera durante la jornada electoral en apenas unos minutos. Por otro lado, en dos casos, la aplicación tenía que ser realizada en dos idiomas cooficiales (ciudades de Lleida y Pontevedra).

Con todo, conviene hacer una precisión. Los indicadores del Observatorio Nacional de las Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información[6] animaron a llevar a delante este proyecto, al poner de relieve que en el 71,5% de los hogares hay un ordenador y que cerca del 67% de los hogares españoles tienen acceso a Internet. En cuanto a las empresas, el 92,2% disponen de ordenador para su gestión diaria y el 97,40% de las empresas disponen de conexión a Internet.

El Ministerio del Interior, animado por esos datos, estaba convencido de que los ciudadanos, que aquel domingo iban a encontrarse con esa herramienta informática, se harían con su manejo inmediatamente. Había una confianza absoluta en los ciudadanos y los resultados confirmaron esta circunstancia.

El sistema MAE, además de facilitar la tarea de los miembros de Mesa en la jornada electoral , supone un paso más en la transmisión segura, fiable y rápida de los datos del escrutinio provisional, ya que en el sistema de terminal móvil (PDA) el representante de la Administración pregunta a los Miembros de Mesa el resultado electoral y lo trasmite por el terminal, pero en el MAE son precisamente los datos de las actas, que confeccionan los Miembros de Mesa en el PC, los que se trasmiten al centro de recogida de la información por GPRS, no por Internet, ya que el equipo no está conectado a Internet.

El despliegue del sistema MAE en las Elecciones Generales 2011 se realizó en Madrid en 1.753 Mesas de las 3.319 existentes en la ciudad. En el resto de las Mesas (1.566) los datos se recogieron a través de PDA.

La razón de hacer el despliegue del sistema MAE en Madrid fué que tradicionalmente era la ciudad que más tarde terminaba de hacer el del escrutinio provisional y para evitar este problema se decidió instalar el MAE en las 1.753 Mesas que tenían más censo electoral, tanto presencial como por correo y que previsiblemente tardarían más en hacer el escrutinio.

También es de destacar que el equipamiento MAE no es específico para el proceso electoral, y así, se puede utilizar cualquier PC o impresora de propósito general. Basta cargar la aplicación informática en el correspondiente PC para ser utilizado como MAE. De hecho, en estas elecciones, las impresoras que se instalaron pertenecían a la Dirección General de Tráfico y una vez utilizadas en las elecciones volvieron a sus destinos habituales. Los PC los puso la empresa adjudicataria del contrato de escrutinio provisional, pero posteriormente pasaron a ser utilizados también como un PC de uso habitual por el adjudicatario.

Los resultados de la implantación del MAE en Madrid pueden ser considerados un éxito total ya que permitió que el escrutinio provisional se realizara de forma más rápida, fiable y segura que en anteriores ocasiones. De hecho, la rapidez del escrutinio en Madrid realizada con el MAE en comparación con el realizado a través de PDA queda puesto de manifiesto en los gráficos de la página siguiente.

La decisión del Ministerio del Interior constituye una fuerte apuesta por las tecnologías de la información y, sobre todo, por la transparencia del sistema. Así, el fundamento de las medidas adoptadas no se han basado tanto en la rapidez en la difusión de los resultados, como en la depuración de los datos, lo que sin duda contribuye a la legitimación de todo el sistema.

a) Gráfica de cierre del escrutinio del Congreso en Madrid a través de PDA y MAE

b) Gráfica de cierre del escrutinio del Senado en Madrid a través de PDA y MAE

Conclusiones

Las principales conclusiones que pueden sacarse de toda la tarea realizada en esta última legislatura se pueden concretar en los siguientes aspectos:

Por un lado, conviene concebir la gestión del proceso electoral como una categoría compuesta por un complejo y numeroso desarrollo de actividades en los que intervienen multitud de agentes y que, posteriomente, se concretará en la práctica en cada proceso electoral convocado. Esa concepción general es la que permite abordar de un modo planificado todas las estrategias para la mejora en la gestión y en la optimización de recursos con objeto de aplicarlos a los procesos electorales.

Por otro lado, las tecnologías de la información y de la comunicación resultan una herramienta idónea para mejorar la gestión electoral, para la simplificación de sus procedimientos y para contribuir a la relevante tarea de tratar los resultados electorales provisionales para su rápida difusión pública, contribuyendo así a reforzar la transparencia en la gestión, lo que refuerza la confianza en el sistema y afianza su legitimidad.

Las tecnologías de la información y de la comunicación son herramientas idóneas para mejorar la gestión electoral, sin más límite que los principios que informan el sistema electoral.

El sistema electoral español atribuye a los ciudadanos y ciudadanas un papel absolutamente protagonista, no solo en cuanto titulares del derecho de sufragio, sino en su calidad de autoridad electoral, principios estos en los que se basa buena parte de la legitimidad y confianza en el sistema y que consiguientemente suponen el rechazo de nuestro sistema hacia modelos basados en el llamado «voto electrónico», lo que no es óbice para que convenga realizar un análisis de la normativa electoral para que, salvaguardando esos principios, dicha norma sea «tecnológicamente neutral».

La combinación de estas cuestiones durante esta legislatura, y a modo de resumen, ha permitido:

– Facilitar y simplificar notablemente la gestión de la Administración electoral, desde las propias Juntas Electorales, provinciales y de zona, hasta las mismas Mesas electorales.

– Reducir el impacto ambiental que supone la «milmillonaria» fabricación de documentos e impresos electorales, con especial impacto en el número de papeletas que se fabricaban.

– Apostar por intensificar la transparencia y fiabilidad del proceso, especialmente cuando con el uso de las tecnologías de la información y de la comunicación se ha podido hacer partícipe al conjunto de los ciudadanos y de las ciudadanas del recuento del escrutinio provisional, abriendo, desde el momento en que resulta legalmente posible, es decir, a la hora de cierre de los locales electorales canarios, la web desde la que poder seguir, por todo aquel que así lo quisiera, el desarrollo y evolución del escrutinio provisional. Esta transparencia en el escrutinio, esta rapidez en la difusión de los resultados provisionales y la minimización en la diferencia entre estos resultados provisionales y los definitivos no hacen sino, siguiendo los criterios y principios internacionalmente reconocidos, reforzar y legitimar el sistema democrático.

El camino a seguir es claro, si bien queda mucho todavía por hacer.

El Ministerio del Interior habrá de seguir trabajando en todos estos campos, en una tarea permanente de racionalización y simplificación de los procesos que conforman la gestión electoral, ahondando en la cooperación institucional, tanto con la Administración electoral como con las otras administraciones públicas; asumiendo y ofreciendo un papel de liderazgo; profundizando en el uso y extensión de las tecnologías de la información y de la comunicación, atendiendo a su evolución al objeto de rentabilizar su uso para dar respuesta a las cuestiones aún pendientes; reforzar la transparencia y confianza en el sistema y, en resumen, mejorar la eficacia en la gestión.

ANEXOS

I. El funcionamiento de la Mesa Administrada Electrónicamente (MAE)

II. Estudio de sobrantes de papeletas de votación en las Elecciones Generales 2008 en ciudades de más de 300.000 habitantes

[1] A fecha de cierre de esta publicación el número de partidos inscritos en el Registro de Partidos Políticos del Ministerio del Interior es de 4.187.

[2] Como anexo al presente estudio se recoge en imágenes el detalle sobre el funcionamiento de la Mesa Administrada Electrónicamente.

[3] Como anexo al presente estudio, se recogen a modo de ejemplo datos de papeletas sobrantes en las Elecciones Generales 2008 en ciudades de más de 300.000 habitantes.

[4] http://www.infoelectoral.mir.es/OtraInformacion/otras_elecciones.html

[5] http://aceproject.org/
http://www.idea.int/

[6] http://www.ontsi.red.es/index.action